无忧策略纽约高线公园：一条废弃铁路缔造的城市更新与房地产神话

按：3月6日，纽约高线公园设计者、建筑师里卡多·斯科菲迪奥（Ricardo Scofidio）去世，享年89岁。斯科菲迪奥与两位合伙人共同创立的“Diller Scofidio + Renfro”（DS+R）事务所，设计了美国奥林匹克博物馆、洛杉矶布洛德博物馆、天津茱莉亚音乐学院、扎里亚季耶公园等。其中，纽约高线公园于2009~2019年分阶段开放，成为全球知名的地标，促进了房地产开发和就业。旅美学者、规划师罗雨翔在《创造大都会》一书中，回顾了高线公园的开发过程及其影响，并对项目的缺憾提出了评论。本文图文由后浪图书授权选摘。

高线公园与曼哈顿第17街相交的路段

在20世纪即将结束时，位于曼哈顿西部的一条老旧高架铁路日益衰败。这条铁路于1934年由当年的纽约中央铁路公司建设，穿行于切尔西区、肉类加工区等社区内的仓库和楼房之间，主要用于货物的运输。繁忙的铁轨曾是曼哈顿西部繁荣工业景观的象征。然而，自20世纪60年代起，随着产业的改革和新型交通工具的流行，纽约的铁路经济开始萎缩。之后的数十年间，政府和当地业主不断地提出要将这条铁路拆除的计划。但是，由于一系列与产权、法律和项目成本有关的因素，这些要将铁路拆除的计划并没有被马上执行。当年的人们可能根本无法想象，千禧年后，那条曾经废弃的铁路非但没有被拆除，反而变成了纽约最具人气的公共空间之一。今天，这条铁路现存部分全长2.3千米，穿过城市中的25条街道，以高线公园这座空中花园的姿态，每年吸引800万来自全世界各个地方的访客，彻底改变了曼哈顿西部的空间、经济和社会形态。

不可思议的缘起

1980年，原高线铁路上行驶的最后一辆货车载着三车厢的冷冻火鸡经过了切尔西区。自那天起，铁轨便处于无人使用的状态。之后的几十年内，对于这条高架铁路未来命运的争论便没有停过。一些住在附近的居民想要将铁轨保留下来，用来改建为之后人们可以使用的市内公共铁道交通设施。不过，当地大部分的地产持有者们则持反对观点，提议将铁路彻底拆除。

私人地产持有者们的声音非常响亮也很重要，因为他们的土地产权和高线铁路有直接关系。从法律的角度来说，铁轨和铁轨下方的土地属于两种不同的财产；尽管当时的铁路公司具有铁轨本身的所有权，但私人业主对众多铁轨所经过的土地持有所有权，而铁路公司对那些土地仅有通行权而已。在美国的产权法中，通行权是一种地役权，即一方使用另一方所拥有的财产的权利。铁路从土地上空经过，而铁路的所有者（铁路公司）不一定拥有铁轨所经过的土地的所有权——铁路公司之所以可以在他人拥有的土地上经过，是因为双方签署了地役权/通行权协议。在20世纪30年代前后的纽约，建设高线铁路的铁路公司与众多土地所有者签署了一系列的地役权协议，确立了高线铁轨所经过的土地的上方空间的地役权，并将这些地役权从土地所有者手上移交给了铁路公司。

地役权是永久、强制且可以被“继承”的。这意味着，当初所有与高线铁路签订了地役权协议的业主在未来进行任何与土地有关的产权交易（如买卖、租赁等）时都必须附上最初的铁路公司地役权协议，并要求所有未来的土地买家都要接受“土地上方的铁轨通行权已经通过地役权协议的形式永久地转给了铁路公司及其继承人和受让人”这一条款。

正是因为铁路公司对私人土地的地役权是永久性的，所以只要铁路还在，私人业主对自身土地的使用权就会受到限制。换句话说，对于掌握着高线铁路下方土地所有权的私人业主来说，铁轨就像他们脖子上的枷锁，其存在降低了他们土地的价值，并且不利于之后的房地产开发建设。因此，这些业主团结起来，大力支持将高线铁路拆除。

然而在1992年，联邦政府管理铁路的机构裁定：只有当私人业主可以为整个铁路的拆除工程提供足够的资金和保险时，高线铁路才能被合法拆除。业主虽然热情高涨，但无法满足这些条件，因此高线铁路暂时躲过了一劫。

当时，纽约市政府与私人地产所有者立场相同，也支持将铁路拆除，因为这样才好为曼哈顿西区未来的开发建设腾出更多的空间，有利于城市整体经济发展。于是，在20世纪的最后几年内，时任市长和其他官员也寻求着各种法律和政治途径，试图推动高线铁路的拆除工程。

在这期间，铁轨的所有权和地役权又经转手，从最初的铁路公司转到了新东家CSX公司。CSX公司是一家经营铁路运输和房地产的上市公司，作为高线铁轨的新主人，它并不急着将铁路拆除，而是转去研究铁路未来用作商用或公园等用途的可能性——这引来了当时纽约市长和当地业主的强烈不满。

终于，时间来到世纪末的1999年，在一场社区委员会的公众会议上，铁路附近的当地居民讨论着高线铁路的未来方向。就在那场会议上，画家罗伯特·哈蒙德（Robert Hammond）和作家乔舒亚·大卫（Joshua David）结识了。两人并不知道铁路未来究竟应该作为何用，但他们都认同高线不应该就这么被拆除。于是，同年，哈蒙德和大卫两人组建了一个名为“高线之友”的私人非营利组织，用来推进保护高线的工作。

与之前尝试保护高线的当地热心居民不同的是，哈蒙德和大卫具有超群的公关头脑。2000年，两人找来著名摄影师乔尔·斯滕菲尔德（Joel Sternfeld），并说服铁路的新主人CSX公司允许摄影师来到鲜有人至的铁轨上进行为期1年的摄影记录。在高线铁路被废弃以及未来该何去何从备受争议的这些年间，轨道上已经灌木丛生，杂草野蛮生长，别有一番味道。然而，由于铁路并不向公众开放，没有任何市民曾上去亲眼见过铁路上长满植物的景象。那里的工业废墟和自由生长的绿色植物相结合所打造出的神秘的城市景观，都被摄影师斯滕菲尔德用浪漫的艺术镜头一一记录了下来。后来，这组照片成为高线之友推动公园倡议工作的一大武器——许多人正是通过斯滕菲尔德的照片，第一次直观地看到高线铁路上的景色，并对铁路的未来抱以各种遐想。

高线公园与曼哈顿第29街相交的路段

借着专业摄影师的照片所带来的动力，“高线之友”将前期工作的重心放在了举办各种以筹款为目的的活动上。哈蒙德和大卫这两位创始人动用自己的社交资本，很快就让纽约的各色上流社会名人成为高线保护计划的支持者。有了名人的参与，高线之友筹款活动的吸金能力惊人：在一场由著名时尚设计师黛安娜·冯·弗斯滕伯格（Diane von Fürstenberg）为高线举办的慈善晚宴上，高线之友仅一个晚上就筹得了60万美元善款。各种成功的筹款活动和名人的加入也为高线带来了许多主流媒体的报道，进而引发了全社会更加广泛的关注。与此同时，两人将大部分高线之友所筹得的资金用来聘请纽约最好的律师；这些高线之友的律师熟识政府法规和铁路法，并将纽约市政府告上法庭，进一步阻止当时政府极力推动的铁路拆除计划，为高线保护工作争取了更多宝贵的时间。

最终，试图将铁路拆除的时任市长没有斗得过时间。在2001年，纽约市长改选，当时的新市长候选人们与之前政府的态度截然不同，全部支持保护高线铁路——其中自然包括最终在选举中获胜并于2002年就任纽约市长的迈克尔·彭博（Michael Bloomberg）。彭博认为，将高线铁路保存下来并将其打造成一流的公共空间，非但不会阻碍经济发展，反而将有利于曼哈顿的复兴；在刚刚经历了“9·11”恐怖袭击事件的纽约，这种促进地区恢复活力、聚集人气的公共工程变得尤其重要。于是，在彭博的带头下，纽约市政府不再计划将铁轨拆除，并于2002年正式向联邦政府管理铁路的部门提出申请，让高线铁路成为一座公园。之后，联邦政府开始对该计划进行审理。

有了政府的支持，高线之友的工作推动得越来越顺利。2003年，高线之友举办了畅想高线未来的创意大赛，收到了来自全世界的720份参赛作品，也借此机会提高了高线在社会上的关注度。2004年，高线之友举办了正式的公园设计竞赛，并最终选择知名景观设计所詹姆斯·科纳场域运作事务所和著名建筑公司迪勒、斯科菲迪奥和伦弗洛事务所来设计高线公园，获奖模型在纽约的现代艺术博物馆展出，供全世界的游客欣赏。终于，2005年6月，联邦政府正式批准高线铁路可被改建为公园；同年11月，铁轨的所有者CSX公司将铁路的所有权和地役权免费移交给了纽约市政府。高线公园的施工建设于2006年正式开始，一期和二期工程总造价1.5亿美元，绝大部分（近3/4）由纽约市政府买单，其他部分由联邦政府、州政府拨款和高线之友募捐支付。

2009年，高线公园一期建设完成并向公众开放，无数访客终于可以第一次来到铁轨上，享受纽约以及整个美国独一无二的、由旧工业基础设施改建成的空中花园。

一座公园的经济价值

高线公园的最高处距离地面约9米，上面栽种着210多种精心搭配的植物，这些自然景观和崭新的公园设施与部分保留下来的旧铁轨结合，其别出心裁的设计令人称道。但更让访客感到新奇的是那种“腾空”穿梭于楼宇之间的体验，以及这种穿行所带来的新视角——公园旁边房屋的二、三楼的窗户和露台，现在则成为公众会路过的地方；行人们穿梭于花草树木之间，也打量着周围人居住和办公的空间，带有一丝偷窥的刺激。

行人在高线上看风景，看风景的人也在楼上看着行人。随着高线公园的成功，越来越多专门为了迎合高线公园而设计的新建筑也应运而生。这些新建筑大多造型奇特，衬托并呼应了这座空中花园所打造出来的全新城市体验。

根据统计，在高线公园开放后的10年内，其一期和二期工程周围的新建楼房数量高达20栋。这些公园周边的建筑除了是访客眼中新奇的城市景观以外，也是用来欣赏高线公园的绝佳私人观景台，具有很高的房地产价值。

根据对2011年至2016年间房屋销售数据的统计分析，高线公园一期周边区域内房地产的销售价增长了50.6%，且售价是其他相邻区域的2倍。甚至当曼哈顿其他地方的高端房产市场相对低迷的时候，高线公园周边的房价仍然坚挺——公园一期周边的新建高端住宅售价是相邻区域的2.3倍，公园二期周边的高端住宅售价则是相邻区域的3.1倍。随着昔日用来运货的铁路变成了纽约最具特色和人气的公共空间，往日工厂、贫困人口和艺术家们所聚集的曼哈顿西区如今成了豪华住宅、精品时装店、高端画廊集聚的富人区。

高线公园旁西28街520号高端住宅

高线公园的成功证明了设计质量高、维护得当的公共空间可以提升周边房地产的价值，甚至对一个区域内的总体经济发展产生促进作用。对于想在曼哈顿买房子的人来说，如果能在高线公园周边置地，就相当于得到了价值连城的配套公园设施。开发商见到这些市场信号，果断地加大了在高线公园周边的住宅地产投资和建设，并请来明星建筑师打造出了各种争奇斗艳的建筑奇观。位于西28街520号的豪华公寓由美国最大的地产公司之一Related Companies开发、普利兹克奖得主扎哈·哈迪德（Zaha Hadid）设计，于2016年建成，包含39户高级公寓。

除了激活住宅市场以外，高线公园作为纽约的新旅游胜地，也为周边商业带来了源源不断的客流，大大促进了当地服装、餐饮、文化等行业的发展，打造出了生机勃勃的商住混合街区。纽约著名的文化艺术机构惠特尼美国艺术博物馆也在高线公园置地——惠特尼博物馆的新馆于2015年建成，直接位于高线公园的入口，由著名建筑师伦佐·皮亚诺（Renzo Piano）设计，耗资4亿美元。

惠特尼博物馆新址选在高线公园的入口处

高线公园对于周边地块的价值促进作用是纽约房地产界的一则神话。事实上，在铁轨前途未卜、公园还在倡议阶段时，当年高线之友用来游说政府建设公园并最终获得支持的主要论据之一就是铁轨改建为公园之后所能带来的经济价值。根据高线之友在2002年用来游说政府的经济分析报告，高线公园建成后给周围房地产增值所带来的额外房地产税将会远远超过政府投资建设公园的市政府成本。当年的分析表明：公园一期和二期所需的市政府总投入为1亿多美元，而其将带来的房地产税增值预计在未来20年内累计为2.5亿美元，其投资回报率非常可观。后来，在高线公园实际建成后，现实甚至远超了当年的预期——根据2014年的分析，随着房地产市场的蓬勃发展，高线带来的额外税收将在20年内达到累计9亿美元，比当年的预期还要高出2倍多。

纽约市政府在大工程上总是算着精明的经济账，常常要让项目的收益大于支出才能得到政客的认可；民间组织也深知政府的算盘，因此高线公园在区域范围内的经济价值从一开始就是双方协商的重要议题，并成为最终让政府下决心支持并促成高线公园建设的重要一环。

重新审视政府的角色

尽管高线公园的经济价值现在有目共睹，但在2002年彭博刚上任市长并宣布支持高线公园时，当地那些一直想将铁路拆除的老业主其实仍对公园建设持反对意见。

业主的反对其实也是情有可原：虽然大家都明白公园建成后会将轨道周边的房地产市场变得异常火爆，但对于土地被高线地役权给限制住了的老业主来说，热闹都是别人的，自己所持有的土地上因为有铁轨的存在而建不了新房子、赚不了钱。

最终，还是纽约市规划局出面，让老业主松了口，摆平了高线公园建设前所面临的最后一份阻力。为了说服老业主，规划局重新制定了高线公园所在区域的开发规则，瞬间将原本无法建设的铁轨底下的土地“盘活”了，消除了老业主的顾虑。

具体来说，规划局设计了以高线公园为中心向两边辐射30米宽的“高线开发权转移走廊”，允许走廊内的土地业主将自身地块未用完的容积率以市场价卖给周边特定区域内的其他地块业主。打个比方，如果有一个地块紧贴着高线铁轨或在高线铁轨正下方，它的法定许可容积率是10，但因为铁轨的关系实际上只能建设容积率为2的房子，那么在新的规划下，那块地的业主可以将剩下的容积率为8的开发权卖给相对远离高线的地块的业主，买方则可以建设总容积率为18的高楼（原先既有的10加上新购得的8）。这样一来，纽约市政府用灵活的规划规则把紧邻高线被铁轨“套牢”的土地给盘活了，让老业主可以直接通过出售未使用的容积率来赚钱，顾及了老业主的经济利益，使他们支持高线的建设，并促进了整个区域内更多新高楼的建成。

高线公园（绿色部分）和西切尔西特别规划区（橙色区域）

除了允许开发权进行转移之外，规划局还将以高线一期二期辐射出的近30万平方米、跨过10多条街的区域设定为“西切尔西特别规划区”，并调整了该区域的用地属性，提高了容积率。之前，该区域所涵盖范围内主要都是工业用地和商业用地，并有不少空地和基建设施，鲜有住宅用地，这和其东边仅一街之隔的住宅区格格不入。修改规划后，规划局增加了住宅建设用地，大大提高了允许建设的容积率，并设立诸多能让开发商得到额外容积率的优惠政策（比如：如果开发商为高线公园的建设出钱，或是建设一定数量的经济型住房，都可换取更高的容积率）。

原先，该工业区的容积率仅为5，规划局修改区划后，该区域内最高的基本容积率为7.5，再加上一系列额外优惠后最高可达12，相当于比之前允许的建筑密度增加了1倍还多。

之前提到纽约市政府是高线周边房地产开发的获益者，但其实说到底，政府也是房地产市场火爆的真正幕后推手。规划局的开发权转移机制和“西切尔西特别规划区”，不仅打消了老业主的顾虑，还直接确保了新的大楼得以建成，高线公园对房地产市场的促进作用也因此从理论变成现实。政府在面临大型公共项目和市场发展时，并不是抱着袖手旁观的态度，而是积极制定新的游戏规则，熟知公众和私人的利益，将资源朝着对政府最终目标有利的方向盘活。

高线的遗憾

高线公园这座空中花园曾经只是热心市民臆想的“空中楼阁”：在这个项目建成之前，一切都显得那么难以实现。最终，在民间组织的强力游说、政府的建设投资，以及新规划法则所释放出的巨大经济价值作用下，高线公园从想象变成了现实。

但若是要论成败，高线公园并非没有不足。

首先，根据纽约市政府和高线之友签订的合作协议，前者将负责公园的建设，后者将负责公园的维护和运营。这对于政府来说是一笔好账，对民间组织来说却是一个难题。因为建设公园可以靠发放债券来融资，而维护和运营却得在每年做到收支平衡，前者易，后者难；将维护和运营的责任交给民间组织，为政府省掉了不少的麻烦，对民间组织而言却是具有挑战。高线之友的资金来源主要依靠社会捐赠（根据高线之友2019年的财政报表，其总收入为1800万美元，其中87%来自私人捐赠，政府的拨款只占总收入的2%），相当于让全社会的热心人士为市政公园的运营买单。

其次，高线的成功和周边房地产的火爆也会带来不良的社会影响。前文提到的房价飙升对开发商和富有的地产投资者来说是件好事，对于当地的老居民来说却是噩梦。高线公园所处的切尔西区曾经是工业区，且紧邻政府建造的廉租房；对于住在公园附近的低收入群体来说，这座新建成的游客胜地非但没能成为他们平时休闲的场所，反而由于其对房地产的推动作用而不断地吸引收入是他们3倍以上的富人入驻，成为他们继续在社区生存的威胁。根据《纽约时报》的报道，在高线公园旁的廉租房里出生长大的年轻人越来越感到自己未来无法继续在他们所熟悉的街区生活：“每年（这个街区里的）房租都在上涨。人这样为了住房而挣扎，甚至都无法享受生活，实在是不应该。

高线公园第15街路段

纵观高线公园的开发史，以及政府在其中起到的作用，我们会发现：纽约社会中不同阶层的利益在公共资源的规划和建设中有着不同的分量。在私有产权的制度框架下，地产所有者的利益受到高度的保护。尤其是在大型公共项目的推进过程中，一小部分土地产权人的反对可能会导致整个项目难以进行。在高线公园的案例里，对于持反对意见的地产所有者，纽约市政府绞尽脑汁，通过新的制度设定来“讨好”他们，而不是去削弱或拿走他们的私利。并且，当公园项目最终建成后，受益于政府投资而赚得盆满钵满的还是地产业和周边的产权所有者。至于地产所有者阶层之外的普通市民，虽然他们得以共享高线公园这一流的市政设施，但在更加深层的经济利益上——比如房租以及公园的维护基金，政府给予的关注和保护显然是不够的。

纽约是否有机会让高线公园更好地平衡不同阶层之间的利益呢？这最终将取决于政治。

高线公园的成功为城市带来了巨大的价值。这些新创造出来的价值——尤其是房地产价值——如果可以被“高线之友”或政府“捕捉”起来的话，或许就可以为公园的运营提供更加稳定、可观的资金来源，甚至被用于服务周围社区、为低收入人口建设新的经济型住房。这些捕捉价值的机制需要政府动用额外的政治资本、制定新的游戏规则（比如向地产商和业主征收额外的税费，或是将周边房产的税收收入存入一个用于公园和周边区域发展的专项基金）。然而纽约市政府在大刀阔斧地动用了规划权力和政府项目资金来推动高线公园最初的建设后，并未再继续使用自己的影响和力量来为公园长期的运营和周边社区的发展铺路，这是高线公园耀眼的成功背后的一道阴影和遗憾。